La revocatoria del mandato, un mecanismo de participación ciudadana

En estos días en muy frecuente oír hablar de la revocatoria del mandato a las autoridades del orden territorial (departamentos y municipios), es probable que muchos conciudadanos conozcan este mecanismo de participación, no obstante, creo necesario pretender dar claridad a esta figura de participación ciudadana

La revocatoria del mandato está ligada al voto programático. Se entiende por Voto Programático el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes imponen como mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripción de su candidatura.

En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución Política, la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un mecanismo de participación popular, en los términos de la Ley 131 de 1994.

El artículo 3º de la Ley 131 establece: “Los candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes deberán someter a consideración ciudadana un programa de gobierno, que hará parte integral de la inscripción ante las autoridades electorales respectivas, debiéndose surtir posteriormente su publicación en el órgano oficial de la entidad territorial respectiva o, en su defecto, las administraciones departamentales o municipales ordenarán editar una publicación donde se den a conocer los programas de todos los aspirantes, sin perjuicio de su divulgación pública de acuerdo con la reglamentación en materia de uso de medios de comunicación”.

La Ley 134 de 1994 en su artículo 6º establece:” Revocatoria del mandato. La revocatoria del mandato es un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. 

La Sentencia C-180 de 1994 de la Corte Constitucional manifiesta al respecto: “Al residir la soberanía en el pueblo, como así lo establece el artículo 3o. de la Constitución, éste otorga un mandato programático a sus elegidos, cuya efectividad dependerá de haberse hecho explícito aquello a lo cual se compromete a defender y por cuyo incumplimiento sus electores pueden llamarlo a exigirle "cuentas" por sus acciones u omisiones y en tal caso, revocarle el mandato. La revocatoria es tal vez uno de los derechos políticos de mayor repercusión para hacer realidad la verdadera democracia participativa, que postula el artículo 1o. de nuestra Carta Política, por cuanto otorga a los electores un importante poder de control sobre la conducta de sus representantes, con lo que establece un nexo de responsabilidad entre estos y su base electoral.  De ahí que quienes tienen derecho, jurídica y políticamente a revocar un mandato, sean las mismas personas que lo confirieron u otorgaron. No quienes son ajenos a la relación establecida, que en este caso es la de elector-elegido. El derecho a revocar el mandato forma parte no sólo de uno de los mecanismos de participación ciudadana de mayor importancia, sino que además tiene la naturaleza de un derecho fundamental de origen constitucional atribuido a todo ciudadano con miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y, ante todo, en el control del poder político. La revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio del poder, como quiera que este conserva el derecho político de controlar al elegido durante todo el tiempo en que el mandatario ejerza el cargo.”

Sobre los gastos en el proceso de recolección de firmas

 “En relación a los gastos del proceso de recolección de firmas y a las contribuciones particulares para sufragarlos, la ley sólo puede limitar, como así lo hace en el inciso cuarto del artículo sub-examine, el monto máximo de las contribuciones que pueden ser recibidas por quienes promuevan estas iniciativas. Respecto a los fines y el destino de tales ingresos y contribuciones, los promotores que hayan sido beneficiarios de éstos deberán presentar ante la Registraduría el balance correspondiente, suscrito por un contador público. Ello permite al Estado controlar eficazmente que los ingresos procedentes de este tipo de contribuciones se destinen a hacer efectivos los mecanismos de participación democrática”.

Modificaciones, Adiciones o Supresiones Al Plan Económico y Social

Los alcaldes elegidos popularmente propondrán ante sus respectivos concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesión, las modificaciones, adiciones o supresiones al plan económico y social que se encuentre vigente en esa fecha, a fin de actualizarlo e incorporarle los lineamientos generales del programa político de gobierno inscrito en su calidad de candidatos. De no existir plan alguno, procederán a su presentación dentro del mismo término, de conformidad con el programa inscrito, sin perjuicio de lo consagrado en el inciso 3º del artículo 1º de la Ley 02 de 1991. Podrá el alcalde proponer las modificaciones al plan de inversiones del municipio, ante sus respectivos concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesión. Una vez aprobadas las modificaciones por el concejo municipal se notificará de las mismas para su respectivo control al organismo departamental de planeación correspondiente, en un plazo no mayor a los diez (10) días siguientes a la respectiva aprobación.

Modificaciones a las leyes 131 y 134 de 1994

La ley 741 de 2002 reforma las leyes 131 y 134 de 1994: Así: Artículo 1°.  Los artículos 7° de la ley 131 de 1994 64 de la ley 134 de 1994, quedarán así:

ARTICULO 1°. Los artículos 7° de la Ley 131 de 1994 y 64 de la Ley 134 de 1994, quedarán así:

"La revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos:

1. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo alcalde o gobernador.

2. Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los ciudadanos en número no inferior al 40% del total de votos que obtuvo el elegido".

"ARTICULO 2º. Los artículos 11 de la Ley 131 de 1994 y 69 de la Ley 134 de 1994, quedarán así:

"Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y cinco por ciento (55%) de la votación válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario".

La Sentencia 011 de 1994 de la Corte Constitucional hace referencia a que: “El voto programático garantiza la posibilidad de la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores en particular si éstos incumplen con su programa. Esta revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio del poder, como lo dispone el artículo 40 superior. En el caso del voto programático es necesario dilucidar quién impone el mandato a fin de determinar quién puede revocar a gobernadores y alcaldes. En efecto, quien ha otorgado el mandato es quien puede revocar al mandatario, puesto que el mandato es una relación de confianza fundada en el principio de la buena fe, por medio de la cual una persona -el mandante-logra hacerse presente en donde no puede estarlo, por medio de otra persona -el mandatario-. La posibilidad de excluir del procedimiento de revocatoria a quienes no participaron en la elección no es entonces una sanción a quienes no votaron, puesto que en Colombia el voto es libre; esa exclusión es simplemente el corolario del tipo de relación que, conforme al artículo 159, se establece entre gobernadores y alcaldes y quienes los eligieron, y un estímulo a la participación ciudadana”.

“El proceso de revocatoria del mandato exige que se dé plena aplicación, entre otros, a dos contenidos constitucionales de aplicación inmediata: el derecho a la información y el derecho de defensa, componente del debido proceso. Esto significa que los ciudadanos y el elegido tienen el derecho a conocer las razones que motivan la solicitud de revocatoria y a defenderse y controvertir sobre ellas. Los primeros, con el fin de informarse suficientemente al respecto y de esta manera lograr su consentimiento informado, lo cual es un presupuesto para la genuina deliberación democrática. El segundo, a efectos de controvertir los motivos que sustentan la iniciativa y, de esta manera, lograr que su derecho de defensa sea eficaz.

La jurisprudencia constitucional vincula la revocatoria del mandato con el voto programático. Esto bajo el entendido de que la revocatoria del mandato no puede operar, en modo alguno, como una fórmula para reeditar el debate democrático perfeccionado con la elección del mandatario local, sino para permitir a los ciudadanos expresar su discrepancia con éste, exclusivamente en virtud del incumplimiento del programa de gobierno y la disconformidad con el ejercicio del mandato. Esto requiere, como es apenas evidente, que el alcalde o gobernador haya tenido oportunidad de ejercer el cargo y que, además, concurran razones que permitan acreditar el incumplimiento del programa puesto a consideración de los ciudadanos electores. De esta manera, se impide que el exclusivo interés electoral de quienes no resultaron elegidos se sirva de la revocatoria del mandato para minar la legitimidad democrática del funcionario electo, o constituya una segunda instancia de la decisión popular.

En razón a que la revocatoria del mandato supone la evaluación previa sobre el cumplimiento del programa de gobierno, es razonable que el Legislador estatutario imponga un periodo mínimo del mandato que deba transcurrir previo a la procedencia de la revocatoria. Del mismo modo, se impone la prohibición de iniciar un nuevo proceso de revocatoria cuando en virtud de la votación, una primera no prosperó.”

Así pues, mediante la Resolución 4745 de 2016 el Registrador Nacional del Estado Civil reglamentó el procedimiento para el trámite de inscripción de promotores de los mecanismos de participación ciudadana ante la Registraduría. El artículo 5º de la normativa en cita dispone que la resolución de inscripción del promotor debe ser notificada personalmente o por correo a los promotores, y mediante la Circular No. 1 del 2 de enero de 2017, el Registrador Delegado en lo Electoral estableció que la resolución de inscripción de iniciativa de revocatoria debe ser comunicada al mandatario al cual se pretende revocar el mandato. Por lo tanto, en el caso particular la entidad notificó las resoluciones a los promotores mediante su publicación en la página de la Registraduría y al Alcalde Mayor mediante comunicaciones oficiales.

En la Sentencia C-180 de 1994, la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de la norma en cita y concluyó que, tanto el incumplimiento del programa de gobierno, como la insatisfacción general de la ciudadanía, eran razones válidas para motivar la iniciativa de revocatoria. En particular, señaló que las causales contenidas en la norma son válidas, porque constituyen verdaderas expresiones del sentimiento popular del elector en relación con el elegido, “cuando éste o incumple su programa de gobierno -para el caso del voto programático- o genera un sentimiento de insatisfacción general en los ciudadanos”. 

En ese sentido, la Sección Quinta del Consejo de Estado determinó que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el principio democrático tiene una dimensión universal y expansiva, de modo que, “(…) el derecho político de control, bajo la forma de revocatoria del mandato no puede limitarse, entonces, al desconocimiento del programa de gobierno, (…) porque es posible que este se dé por causas diversas a aquel, como de hecho sucede en la mayoría de Estados en donde la figura se consagra: por la pérdida de legitimidad y confianza del elector en su mandatario.”

La revocatoria del mandato, en ese orden de ideas, opera como instrumento para la vigencia del voto programático, entendido este último como “(…) expresión de la soberanía popular y la democracia participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes y gobernadores) y los ciudadanos electores. Al consagrar que el elector impone al elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control más efectivo de los primeros sobre estos últimos. La posibilidad de la revocatoria del mandato es entonces la consecuencia de esa nueva relación consagrada por la Constitución de 1991.”

“Es por esta razón que la misma jurisprudencia contempla a la revocatoria del mandato como un mecanismo de control hacia el gobernante, expresado mediante un mecanismo de participación. Esto con el fin de evitar que la vigilancia ciudadana del elegido se restrinja a las elecciones, sino que se extienda a través del ejercicio del cargo, basada en el cumplimiento del programa de gobierno. Lo anterior supone, por ende, que con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 el mandato democrático hacia gobernadores y alcaldes tiene un carácter cualificado, pues no solamente confiere legitimidad al elegido, sino que le impone el deber de cumplir un programa de gobierno definido, so pena de activarse la revocatoria del mandato como instrumento para remoción del cargo cuando efectivamente se incumple el compromiso programático del elegido”.

El proceso, en general, puede dividirse en cinco etapas: la primera etapa, de inscripción y registro ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. La segunda etapa, relativa a las gestiones ciudadanas para conseguir el apoyo requerido. La tercera etapa, concerniente a la verificación que hace la Registraduría del proceso ciudadano, y a la planificación de los comicios, de reunirse los requisitos establecidos para ello. La cuarta etapa, que comprende la consulta popular para decidir si se revoca el mandato del alcalde o gobernador. Finalmente, la quinta etapa, relativa a la elección de un reemplazo, en caso de que la ciudadanía vote para revocar el mandato del alcalde o gobernador.

 

La primera etapa consta de la solicitud ciudadana para hacer uso de la revocatoria del mandato. La Ley 1757 de 2015 establece que sólo se pueden presentar iniciativas de revocatoria del mandato si han transcurrido 12 meses contados a partir del momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional (artículo 6º).

 Así, quien actúe como promotor o vocero del comité promotor de una iniciativa de revocatoria deberá presentar ante la Registraduría Nacional del Estado Civil un formulario de inscripción que contenga los requisitos previstos por la norma en cita:

 “a) El nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité promotor;

b) El título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana;

c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta;

d) El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de mandato.”

Realizada la inscripción de la iniciativa de revocatoria del mandato con la presentación del formato mencionado, el Registrador del Estado Civil con competencia en la entidad territorial en la que se pretende ejecutar el mecanismo de participación ciudadana deberá registrarla (artículo 7º). Dicho trámite consiste en asignarle un número de identificación con el propósito de establecer el orden de su inscripción y la fecha en que se efectuó, y publicar tal actuación en la página web de la entidad.

En la segunda etapa se lleva a cabo la recolección de apoyos ciudadanos. Esta fase del trámite de la revocatoria del mandato inicia una vez se realiza la inscripción y registro de la iniciativa. Según el artículo 8º de la normativa en cita, 15 días después de la inscripción y registro, el registrador entrega los formularios de recolección de apoyos ciudadanos a los promotores o comités promotores.

Realizada la entrega, el promotor dispondrá de seis meses para recolectar las firmas de los ciudadanos que avalan la iniciativa. El plazo señalado podrá ser prorrogado hasta por tres meses más, siempre y cuando se acredite la ocurrencia de una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito, que será analizada por el Consejo Nacional Electoral en cada caso.

El literal e) del artículo 9º de la Ley 1757 de 2015, dispone que la iniciativa de revocatoria del mandato requerirá el apoyo de “(…) no menos del treinta por ciento (30%) de los votos obtenidos por el elegido”, quienes deberán hacer parte del censo electoral vigente de la entidad territorial a la fecha en que se realizó la inscripción de la iniciativa.

 La etapa de recolección finaliza con la entrega de los formularios contentivos de los apoyos ciudadanos al Registrador del Estado Civil, una vez vencido el término de la recolección o de su prórroga, según sea el caso.

En la tercera etapa, corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil verificar la autenticidad de los apoyos ciudadanos que pretendan avalar la convocatoria a elecciones para la revocatoria del mandato (artículos 13 a 15). Cumplidas las actuaciones tendientes a verificar la autenticidad de los apoyos ciudadanos, el registrador respectivo debe expedir la certificación que dé cuenta del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para dar paso a la convocatoria de la ciudadanía.

En caso de que se verifique la autenticidad de los apoyos corresponde a la Registraduría adelantar la promoción, divulgación y realización de la convocatoria de la elección.

En la cuarta etapa, se lleva a cabo la consulta popular en el respectivo departamento o municipio, para definir si se revoca al mandatario. De conformidad con el artículo 41 de la Ley 1757 de 2015, dispuesta toda la logística electoral, se entenderá aprobada si se obtiene el pronunciamiento popular de la mitad más uno de los votos depositados en esa contienda electoral, siempre y cuando “(…) el número de sufragios no sea inferior al cuarenta (40%) de la votación total válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario.”

Esta decisión popular será obligatoria y, en caso de prosperar, conllevará la remoción inmediata del alcalde o gobernador (artículo 43). Por el contrario, si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su período. 

La quinta etapa consiste entonces en la elección del sucesor, para designar nuevo gobernante de la ciudad o del departamento. Para ello, corresponde a la Registraduría convocar a elecciones dentro de los 2 meses siguientes a la certificación de la votación de la revocatoria. Entre la revocatoria y la elección del sucesor del funcionario revocado, le corresponde al Presidente de la República nombrar a una persona en calidad de encargada de la respectiva alcaldía o gobernación.

Se deben explicitar las razones que motivan la revocatoria del mandato

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la obligación de presentar las razones que motivan la solicitud de revocatoria, y ha establecido que ésta es plenamente compatible con la Carta Política. Según la Sentencia C-011 de 1994, reiterada en la Sentencia C-150 de 2015, “(…) establecer las razones por las cuales se convoca a una revocatoria es perfectamente razonable, por cuanto traza un contenido a las personas para ejercer el control político” y, en esa medida, resulta “(…) necesario explicarle al resto de los miembros del cuerpo electoral el porqué de la convocatoria”. En ese orden de ideas, el requisito de motivar la revocatoria tiene como finalidad la garantía del derecho a la información de los actores políticos, y supone el deber a cargo de las autoridades electorales de informar, tanto al mandatario local, como a los ciudadanos, de forma suficiente, las razones que sustentan las iniciativas.  Esto con el fin de que tanto uno como otros conozcan adecuada y suficientemente sobre las razones que sustentan el proceso de revocatoria.

El derecho de defensa del mandatario

En el trámite de revocatoria del mandato se debe dar aplicación a este contenido constitucional de aplicación inmediata, pues el elegido tiene el derecho subjetivo de controvertir las razones esgrimidas por quien promueve la iniciativa y permitir que el mandatario local cuente con instancias de defensa. Por consiguiente, del derecho fundamental de defensa se deriva la obligación de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral, de garantizar que el elegido cuente con instancias de conocimiento y controversia de las razones que sustentan las iniciativas de revocatoria del mandato, las cuales deberán llevarse a cabo con posterioridad a su inscripción y antes de que inicie el proceso de recolección de apoyos. Esto debido a que esas instancias no solo son necesarias para que el mandatario local respectivo exprese las razones que contrasten los motivos de revocatoria, sino también que a partir de ese contraste se permita que los electores conozcan y valoren ambos extremos de la discusión y, de esta manera, se propicie el voto informado.

En síntesis, el proceso de revocatoria del mandato exige que se dé plena aplicación, entre otros, a dos contenidos constitucionales de aplicación inmediata: el derecho a la información y el derecho de defensa, componente del debido proceso. Esto significa que los ciudadanos y el elegido tienen el derecho a conocer las razones que motivan la solicitud de revocatoria y a defenderse y controvertir sobre ellas. Los primeros, con el fin de informarse suficientemente al respecto y de esta manera lograr su consentimiento informado, lo cual es un presupuesto para la genuina deliberación democrática. El segundo, a efectos de controvertir los motivos que sustentan la iniciativa y, de esta manera, lograr que su derecho de defensa sea eficaz.

Lo anterior implica que la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, deben llevar acabo audiencias, previas a la convocatoria a votación de la revocatoria del mandato, del alcalde o gobernador respectivo, para que ellos puedan refutar las motivaciones de las iniciativas de revocatoria.

Nota: en consecuencia, entre la etapa uno (1) y dos (2), anunciadas anteriormente, debe realizarse la audiencia que garantice el derecho a la defensa y a controvertir los motivos que generaron el inicio de la revocatoria del mandato.

Para concluir quiero hacer énfasis en que la revocatoria del mandato para que tenga viabilidad debe estar enfocada en: el incumplimiento del programa de gobierno, como la insatisfacción general de la ciudadanía, estas son las razones válidas para motivar la iniciativa de revocatoria. Hago hincapié ya que en muchas ocasiones se oye hablar es en la corrupción de los mandatarios objeto de la revocatoria, al respecto debo decir que para ello existen otras instancias, ya sea en lo penal, fiscal y disciplinario. Por ello invito a quienes deseen promover el mecanismo de participación ciudadana a que se lean el programa de gobierno inscrito en la Registraduría por los candidatos previo a su elección, para poder sustentar la revocatoria del mandato, de lo contrario el esfuerzo será nulo.