El Control de Tutela en las entidades descentralizadas

Una conversación sostenida en días anteriores me motiva a escribir las siguientes líneas que espero den claridad en un tema de vital importancia a tener en cuenta, en relación con las entidades descentralizadas del orden territorial, en lo referente al control de tutela, al que se   hayan inmersas en desarrollo del cumplimiento de su objeto y decisiones que tomen para ello.

Para desarrollar el tema veo la necesidad de remitirme imperiosamente a la Ley 489 de 1998, que establece en su artículo 1°:

“Objeto.  La presente Ley regula el ejercicio de la función administrativa, determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública.”

En su artículo 2° habla del ámbito de aplicación en los siguientes términos:

” La presente Ley se aplica a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas.

Así mismo, el parágrafo del artículo 2° de la citada ley, se refiere taxativamente a las entidades territoriales en los siguientes términos: “Las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política”.

De lo anterior se desprende que la Ley 489 de 1998 se aplica a las entidades territoriales y a sus entidades descentralizadas, en lo pertinente, sin discusión alguna.

LA DESCENTRALIZACIÓN

“La descentralización es una forma de organización administrativa propia de los Estados de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones. No obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el principio de coordinación que gobierna la función administrativa, dicho vínculo permanece vigente a través del llamado control de tutela, existente en nuestra organización administrativa respecto de los entes funcionalmente descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la reforma constitucional y administrativa operada en 1968.

La descentralización involucra entre nosotros, desde 1968, el concepto de vinculación del ente funcionalmente descentralizado a un ministerio o departamento administrativo, el cual ejerce un control de tutela sobre el primero, con miras a obtener la coordinación de la función administrativa. Así las cosas, el control de tutela parte de la base de la distinción entre organismos superiores e inferiores dentro de la estructura administrativa.”

En el caso de los municipios, cuando en el anterior párrafo se hace referencia a los ministerios y departamentos administrativos, debe entenderse que, en el nivel local, se refiriere a las secretarías del Despacho y a los departamentos administrativos si los hubiere, en el sector central de la administración municipal.

El parágrafo del artículo 50 de la Ley 489 señala: “Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación.”

En este orden de ideas, en los municipios (que es el de nuestro interés), los establecimientos públicos estarán adscritos a una Secretaría de Despacho o a un departamento administrativo en el caso de existir estos últimos en el sector central de la Administración. Y las empresas industriales y comerciales del municipio y las de economía mixta estarán vinculadas a una Secretaría de Despacho o a un departamento administrativo. La figura de la adscripción y la vinculación a organismos del sector central de la Administración son propias de las entidades descentralizadas.

Las entidades u organismos vinculados, entiéndase sociedades de economía mixta, empresas industriales y comerciales del municipio tienen un mayor grado de autonomía, las adscritas tienen un menor grado de autonomía con respecto al sector central. La adscritas se rigen en principio por el derecho público y las vinculadas se rigen en principio por el derecho privado.

El control de tutela recae sobre la gestión de las entidades descentralizadas, tiene por finalidad pretender que desarrollen sus actividades de una manera coordinada con la política gubernamental del sector central.

“Para el tratadista Jacobo Pérez Escobar, este control persigue encausar la acción de los órganos descentralizados hacia el logro de la armonía de los intereses generales y para evitar su desbordamiento.”

El Control de tutela, es el control ejercido por parte del sector central de la Administración sobre el sector descentralizado por servicios, con miras a obtener la coordinación de la función administrativa, para el seguimiento de la implementación de las políticas públicas y de encausar la actividad dentro del derrotero que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo.

«No obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el principio de coordinación que gobierna la función administrativa (artículo 209 superior), dicho vínculo permanece vigente a través del llamado control de tutela, existente en nuestra organización administrativa respecto de los entes funcionalmente descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la reforma constitucional y administrativa operada en 1968» (Sentencia C-727/2000, de la Corte Constitucional, de 21-VI-2000).

Resumiendo, el control de tutela sobre las entidades adscritas, es el que se ejerce por un ministerio o un departamento administrativo sobre entidades descentralizadas que cumplen funciones públicas.

Así mismo, el control de tutela sobre las entidades adscritas, es el control que se ejerce por un Ministerio o un departamento administrativo sobre entidades públicas que realizan actividades en régimen de competencia con las privadas.

Con lo anteriormente expuesto, y a modo de conclusión, puedo decir que, en nuestro municipio, las entidades descentralizadas no están adscritas o vinculadas a una Secretaría de despacho del sector central. Por ello considero que se hace necesario remediar esta situación para dar cumplimiento a la normatividad vigente.

*Luis Roberto Acosta Díaz ha sido jefe nacional de control interno de la ESAP, decano de la facultad de Ciencias Políticas y Administrativas de la ESAP; contralor municipal de Girardot y gerente de la Empresa de Teléfonos de Girardot entre otros cargos.